Был ли Крым аннексирован Россией в нарушение международного права или же присоединен к ее территории на законных основаниях? В ходе событий в Крыму и на востоке Украины международное сообщество стало свидетелем сложных и, как представляется, усиливающихся процессов «оспаривания» основных принципов международного права и политики на постсоветском пространстве. Эти принципы включают, во-первых, право народов на самоопределение, во-вторых, запрет на применение силы и, в-третьих, принцип территориальной целостности государств. «Аннексия», «гуманитарная интервенция», «отделение», «оккупация», «война»? Слова имеют значение. Сказанные на языке международного права слова могут становиться инструментом правового обоснования тех или иных политических и военных действий. Именно с весны 2014 года в ходе общественных и экспертных дискуссий были предприняты значительные усилия с целью изучить и понять подходы России к международному праву (или как Россия применяет (и нарушает) нормы международного права), — а также «правовых споров» между Россией и «Западом». Становится понятно, что необходимо подробнее ознакомиться с продолжающимися по сегодняшний день обсуждениями и спорами, перерастающими иногда в конфликты между украинскими и российскими экспертами относительно правовых и политико-правовых вопросов, возникающих в связи с Крымом. Впрочем, чаще приходится слышать о том, что эти столкновения происходят, чем собственно мнения местных экспертов, которые принимают в них участие. Тому есть разные причины. Отчасти это связано со спецификой функционирования юридической науки и практики как в этом регионе, так и за его пределами. Определенную роль, несомненно, играют и языковые барьеры.
Немаловажно и то, что экспертные обсуждения Крыма, а также споры в области политики международного права, часто затрагивают профессиональные или личные эмоции самих экспертов и потому не лишены субъективности. Разве можно обсуждать этот вопрос, используя язык международного права, когда некоторые слова являются табу, например именование присоединения Крыма к Российской Федерации аннексией? И наконец, можно ли реально использовать международное право для решения проблем прошлого, настоящего и будущего Крыма?
На вопросы о роли международного права в международной политике отвечают три эксперта: Катерина Бусол, Синди Виттке и анонимный эксперт. Они представляют три страны — Украину, Россию и Германию — у них разное образование и различный профессиональный опыт. Никто из них не утверждает, что выступает от лица научных кругов или практикующих юристов своей страны, при этом каждая из них делится собственными наблюдениями и взглядами, учитывая при этом различные и крайне важные нюансы продолжающихся и сегодня дискуссий о Крыме и «украинском кризисе».
В ходе продолжающихся общественных обсуждений о законности или незаконности референдума о статусе Крыма, о незаконной аннексии или законном присоединении полуострова к России часто ссылаются на интервенцию НАТО в Косово в 1999 году и одностороннее провозглашение независимости Косово в 2008 году. Если выйти за рамки политической риторики, в чем заключается, по вашему мнению, правовая сущность такого сравнения?
Ссылки на исключения в международном праве всегда неоднозначны, не говоря уже о тех случаях, когда сами исключения весьма спорны. К сожалению, изначально благородное понятие гуманитарной интервенции было скомпрометировано, особенно со времен войн в Югославии и Ираке. Поэтому попытки России оправдать собственную интервенцию в Крыму на основании такого юридически сомнительного прецедента несостоятельны.
Попытки России оправдать собственную интервенцию в Крыму на основании такого юридически сомнительного прецедента несостоятельны
Ссылки на провозглашение независимости Косово кажутся несостоятельными по меньшей мере по двум причинам. Во-первых, до 2014 года Россия яростно противостояла любым попыткам Косово обрести независимость. Такую позицию можно объяснить, среди прочего, обеспокоенностью России призывами к сепаратизму, звучавшими на ее территории. Во-вторых, даже если опустить последний довод, «независимость» Косово и «независимость» Крыма — это принципиально разные вещи. Катализатором процессов в Крыму выступила иностранная держава: ее военные силы и военизированные формирования обеспечили проведение наскоро организованного «референдума» без участия международных наблюдателей и без согласия суверенного государства. С Косово дело обстояло иначе. Таким образом, второй довод России о сравнении Крыма и Косово несостоятелен.
Как говорил Рабиндранат Тагор, «когда мирными намерениями выметают сор, поднимается буря». Учитывая то, как Россия, словно буря, вошла в Крым — неотъемлемую и с точки зрения права законную часть другого суверенного государства — и навязала там «мир», обоснованно возникают сомнения в том, был ли мир ее изначальной целью, если он вообще был целью.
Сравнение отделения Крыма и провозглашения независимости Косово было бы корректным, если бы история с Косово заняла всего две недели, при этом имело бы место применение силы постоянным членом Совета Безопасности ООН в одностороннем порядке, и через несколько дней новое государственное образование было бы включено в состав его территории. То, каким образом Россия сравнивает Косово и Крым, показывает, насколько ничтожно внимание, уделяемое ею значению многостороннего сотрудничества и соблюдения надлежащей процедуры в международном праве для легитимации своих действий.
То, каким образом Россия сравнивает Косово и Крым, показывает, насколько ничтожно внимание, уделяемое ею важности международного сотрудничества
Примечателен тот факт, что практически все высказавшиеся на тему Крыма российские юристы-международники кардинально поменяли свои аргументы, которые они высказывали до 2014 года в соответствии с официальной российской позицией по отделению Косово. Если до Крыма Россия уделяла огромное внимание обязательству уважать территориальную целостность каждого государства со ссылкой в том числе на Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ) 1975 года, то после Крыма аргументы о самоопределении поднимались вообще без упоминания суверенных прав Украины в отношении полуострова. Начиная с 2014 года в России часто можно услышать, что Хельсинский заключительный акт является «всего лишь политическим документом», который, таким образом, не налагает на государства никаких обязательств. Существуют даже попытки обосновать, что Украина представляет собой «распавшееся государство» (failed state), а значит не имеет вообще никаких суверенных прав.
На мой взгляд, ссылки на Косово уже исчерпали себя с точки зрения научных доводов о его сопоставимости и значимости как источника для проведения аналогий с аннексией Крыма в марте 2014 года.
На основании результатов своих исследовательских интервью с украинскими, грузинскими и российскими юристами-международниками я прихожу к выводу, что Косово стало своего рода экраном для проекции различных нарративов о правомерности или неправомерности российской и «западной» исключительности. Иными словами, Косово стало своего рода кодовым словом для различных форм «правовой войны». Ссылка на Косово означает также тот факт, что политика и право лишь в редких случаях могут рассматриваться отдельно друг от друга.
Косово стало экраном для проекции различных нарративов
В сущности, ссылки на Косово — это уже не политическая риторика в чистом виде и больше не предмет отвлеченных правовых дискуссий. Обращение к ним стало симптомом существующего конфликта взглядов на роль международного права в межгосударственной политике. Разные люди, апеллирующие к нормам международного права, наполняют понятие «Косово» разными значениями, что рождает и противоречия, которые уже не имеют ничего общего с тем, что случилось в Косово и с Косово.
Можно ли назвать Крым «особым случаем» (sui generis), или же мы являемся свидетелями процессов изменения в толковании на постсоветском пространстве таких концепций как право на самоопределение, ремедиальное (компенсаторное) отделение и даже представления о государственном суверенитете?
Ситуация с Крымом не ставит вопрос изменений в толковании общего международного права; не является она и «особым случаем». Это точка невозврата на пути России назад к советской модели поведения и советским же интерпретациям международного права.
Крым — это точка невозврата на пути к советской модели
Доминирование на постсоветском пространстве никогда не выходило за рамки российских приоритетов. На страны, рассматриваемые Россией с 1991 года как зоны влияния, всегда распространялось ее довольно своеобразное толкование международного права. Как и суверенитет СССР до 1991 года, суверенитет России в ее глазах всегда имел большее значение, чем тех государств, которые СССР/Россия рассматривала в качестве своих сателлитов.
Маловероятно, что Крым скажет новое слово в развитии права «ремедиального (компенсаторного) отделения» и самоопределения народов, поскольку представляет собой довольно однозначный случай применения силы, которое лишь оправдывается самоопределением — с точки зрения международного права довольно безосновательно.
На самом деле интересно подробнее разобраться с тем, что происходит и что может произойти, когда мы говорим об «уникальности», «несопоставимости» или «исключительности» какого-то события или процесса. В этом случае может быть с правовой точки зрения поднят, например, вопрос о том, что определенное событие или процесс выходят «за пределы права». Но если чрезвычайные ситуации и исключения начинают рассматриваться в качестве новой нормы, возникают условия для изменения в толковании норм и принципов международного права. Это дает возможность некоторым игрокам заявлять о правомерности и законности своей политики и военных действий.
Правовая и/или политическая „нормальность“ всегда была и остается чрезвычайно редким явлением
В качестве контраргумента можно сказать, что правовая и/или политическая «нормальность» всегда была и остается чрезвычайно редким явлением. Функция права заключается скорее в том, чтобы регулировать и разрешать споры в соответствии с согласованными правилами. Для этого не требуется «нормальность», и ничто не выходит «за пределы права», в том числе в отношении Косово или Крыма.
С одной стороны, можно сослаться на примеры с Приднестровьем, Косово, Каталонией, оккупированными палестинскими территориями и Северным Кипром. Эти примеры, взятые в одном контексте с Крымом, говорят о том, что вопросы оккупации, отделения или мнимого самоопределения не являются исключением. В то же время существует ряд фактических и правовых аспектов, которые выделяют крымский случай на фоне остальных.
Существует ряд фактических и правовых аспектов, которые выделяют крымский случай на фоне остальных
Во-первых, он ознаменовал собой начало неожиданно крупного и длящегося до сих пор вооруженного конфликта и оккупации в Европе в XXI веке. Это неизбежно оказывает влияние на усилия, направленные на примирение и привлечение к ответственности. Для сравнения: российско-грузинская война 2008 года длилась пять дней, а Международному уголовному суду понадобилось почти восемь лет, чтобы открыть дело. Крымский вопрос и ситуация на Украине в целом очень сложные. Поэтому вряд ли можно ожидать более динамичных процессов в этой и других инстанциях международного правосудия.
Во-вторых, парадоксальная ситуация Украины осложняется появлением новых, стремительно развивающихся методов ведения гибридной войны в эпоху постправды, таких как кибератаки и использование социальных медиа.
В-третьих, в Крыму все чаще происходят нарушения особого рода. Среди них — работы по восстановлению Бахчисарайского дворца, приводящие к искажению его облика, с целью исключить крымских татар из крымского культурного контекста. Или возведение Керченского моста, соединяющего Россию с Крымом, которое сопровождалось масштабным присвоением государственного имущества, несанкционированными археологическими раскопками. Все это запрещено международным правом вооруженных конфликтов.
Думая о Крыме сегодня, в марте 2019 года, какие неотъемлемые правовые вопросы и проблемы нам необходимо обсудить? Можно ли использовать международное право для решения проблем прошлого, настоящего и будущего Крыма?
Как я уже отметила, ничто не может выходить «за пределы права». Когда мы обсуждаем, насколько международное право действенно в отношении ситуации в Крыму, я выступаю за возвращение к прагматичному отношению к регулятивным возможностям международного права, принимая во внимание дилемму между правовым и фактическим статусом Крыма как в настоящем, так и в обозримом будущем.
Я выступаю за возвращение к прагматичному отношению к регулятивным возможностям международного права
Глядя на другие затянувшиеся межгосударственные и внутригосударственные территориальные конфликты на постсоветском пространстве, считаю необходимым подчеркнуть, что если Украина хочет вернуть территорию и народ Крыма, отдаление от полуострова и его жителей вряд ли может стать успешной стратегией, даже несмотря на вопиющие нарушения территориальной целостности страны.
Также, учитывая споры о статусе территорий в других регионах, я выступаю за прагматичный подход: создание «островков согласия» и решение повседневных вопросов, например, связанных с инфраструктурой, энергетикой, дорогами, водоснабжением. Одним словом, реалистичной и направленной в будущее стратегией могут стать учет интересов местных сообществ, стремление к регулируемому взаимодействию, что не обязательно должно вести за собой признание Крыма российским или ожидание политического и правового урегулирования.
Присоединение Крыма с применением силы могло произойти в XIX веке или ранее, и в этом случае ничем бы не отличалось от действий других европейских государств того времени. Признать, что международное право не в состоянии справиться с Крымом, означало бы огромный шаг назад для современного международного права, которое сложилось после двух мировых войн, ставших прямым следствием «политики войны» европейских государств на рубеже XIX–XX веков.
Признать, что международное право не в состоянии справиться с Крымом, означало бы огромный шаг назад
Важным представляется сохранение баланса между прагматичным подходом во взаимодействии с современной Россией и применением права международной ответственности до тех пор, пока остается нарушенной территориальная целостность Украины.
Признание факта, что международное право непригодно для решения крымского вопроса, во-первых, станет сокрушительным ударом по всему правопорядку, установившемуся после Второй мировой войны, а во-вторых, просто не соответствует действительности. Вся нормативная база присутствует: запрещено применение силы или угрозы силой, границы не могут быть изменены в одностороннем порядке, реализация права на самоопределение не является неограниченной, и существуют правила, регулирующие поведение государства-оккупанта.
Несостоятельна именно процедурная, имплементационная часть
Несостоятельна именно процедурная, имплементационная часть: она слишком быстро и легко уступает дорогу соображениям реальной политики (Realpolitik). Тем не менее, если это так, модификация норм вряд ли может привести к желанным переменам, поскольку обеспечение выполнения этих норм требует большей готовности и сплоченности международной общественности. Говоря о внутригосударственном измерении, активаторами или катализаторами многих механизмов международного права выступают те или иные внутренние действия. К примеру, открытие и ведение дел в Международном уголовном суде во многом зависят от внутригосударственных судебных процессов по делам о военных преступлениях и преступлениях против человечности. Качество такого судопроизводства зависит от следователей, прокуроров, адвокатов и судей внутри страны. Это один из многочисленных примеров взаимосвязи и взаимозависимости международных и внутригосударственных компонентов международного права, которые неминуемо оказывают влияние на его эффективность, в том числе в отношении Крыма.
Юрист-международник Штефан Талмон в статье 2014 года, опубликованной в немецкой газете Frankfurter Allgemeine Zeitung, говорил о «моральной обязанности досаждать России» и указывал на необходимость активного непризнания статуса Крыма, считая данный случай незаконной аннексией со стороны России. И все же существует гуманитарный политический принцип, согласно которому гражданское население аннексированных земель не должно испытывать дополнительные страдания в связи с международными действиями, такими как санкции, оказывающие негативное влияние на их территорию. На ваш взгляд, что это означает на практике в 2019 году и в дальнейшем?
Конечно же, санкции против России за акты агрессии и нарушение международного права важны как с юридической, так и политической точки зрения. И все же вопрос заключается в следующем: какие уроки мы можем извлечь из повседневной реальности других затяжных конфликтов?
И все же вопрос заключается в следующем: какие уроки мы можем извлечь из повседневной реальности других затяжных конфликтов?
Каким образом опыт разрешения подобных ситуаций на других территориях, не только с гуманитарной точки зрения, но и с точки зрения прав человека, может помочь жителям Крыма, беженцам, обосновавшимся в других регионах Украины, а также людям, живущим в граничащих с Республикой Крым украинских областях? Выстраивание каналов для политического диалога и техническое сотрудничество через «островки согласия» — несмотря на то, что это приводит к стратегии правовой и политической неопределенности, — подготавливает пути для урегулирования конфликтов в будущем.
Крым отбросил Россию далеко назад — интеллектуально, экономически и проч., — и первыми жертвами этого серьезнейшего нарушения международного права стали, наряду с Украиной как государством, жители России, включая, в силу факта присоединения, население Крыма.
Крым отбросил Россию далеко назад
В определенном смысле крымский конфликт показал, что россияне испытывают «стокгольмский синдром» по отношению к своему политическому руководству. «Война санкций», накладываемых, как можно предположить, во исполнение вышеозначенной «обязанности досаждать», должна вестись между государствами, а не между людьми.
Формулировка данного вопроса является неоднозначной и непростой по двум причинам. Во-первых, слово «досаждать», казалось бы, добавляет оправдательный оттенок. С этой точки зрения реакция России могла бы быть истолкована как спровоцированный ответ на мнимые «досаждения», такие как отказ от признания Крыма российским или санкции, которые, на самом деле, вызваны ее действиями. Дело обстоит не так. Санкции и ответные меры не являются редкостью в международном праве. Например, обширные санкции были применены в отношении Ливии в связи со взрывом самолета над Локерби. Кажется вполне логичным, что государство, аннексировавшее территорию, столкнулось с подобными негативными последствиями.
Кажется вполне логичным, что государство, аннексировавшее территорию, столкнулось с подобными негативными последствиями
Во-вторых, хотя государство и обязано, насколько это возможно, обеспечить права и свободы населения на своей территории, оккупированной другим государством или временно ему неподконтрольной, данное обязательство не безгранично. Ожидать, что пострадавшее государство будет в состоянии гарантировать полный спектр прав и привилегий своему населению на территории, контролируемой другим государством, просто невозможно. Это довольно сложная ситуация как с юридической, так и политической, дипломатической и гуманитарной точек зрения, и прежде всего — с точки зрения прав человека. Маловероятно, что попытки Украины помешать поставкам продовольствия или других жизненно важных ресурсов на полуостров или призывы к другим государствам и организациям к подобным действиям могут считаться законными.
При этом такие случаи редко бывают исключительно «черными» или «белыми». Соразмерность и величину усилий со стороны Украины помочь населению Крыма необходимо оценивать в каждом конкретном случае отдельно.
Самая большая трудность состоит в том, чтобы согласовать политику непризнания и сопутствующих санкций с восстановлением и сохранением отношений с жителями Крымского полуострова, в частности учитывая влияние на них средств массовой информации.
Существует ли универсальное международное право, регулирующее поведение государства? Или нам необходимо обсуждать расхождения между российским, украинским, западным и другими подходами к международному праву и его роли в международной политике?
Основываясь на моих исследованиях, я хотела бы подчеркнуть, что международное право и политику вряд ли можно рассматривать в отрыве друг от друга. С другой стороны, язык международного права используется не только как инструмент из арсенала международной политики.
Использование такого языка часто основано на вере в международное право как объективный институт, благодаря которому мы можем различать правовое и неправовое поведение государства. Однако такая вера в нормативно-правовую силу международного права заслуживает критического рассмотрения, например, в свете последних дебатов правоведов о том, существуют ли российские (и другие) подходы к международному праву и, наконец, насколько международное право является действительно международным.
Международное право и политику вряд ли можно рассматривать в отрыве друг от друга
Кто и/или что определяет, какие нормы и толкования должны применяться? На мой взгляд, нам необходимо осознать, что после 1991 года государства, входившие ранее в состав СССР, столкнулись в ходе государственного строительства и сложных трансформаций с проблемой формулирования и реализации собственных международно-правовых подходов в сфере международной политики. Взаимодействие государств на постсоветском пространстве определяется тенденцией к постоянным конфликтам, пример тому аннексия Крыма и вспышка ожесточенных сепаратистских конфликтов на востоке Украины в 2014 году. В результате международное сообщество столкнулось с различными взглядами на международное право, которые, кажется, ставят под сомнение фундаментальные принципы политического и правового порядка на международном и региональном уровнях. Поэтому нам нужно выслушать больше мнений людей из этого региона и серьезно подойти к обсуждению вопросов международного права, при этом не записывая Украину, Россию и «украинский кризис» в разряд «далеких от нас проблем на Востоке».
Примеры, когда самые влиятельные игроки нарушают право, преследуя собственные интересы, многочисленны; в этом отношении поведение России не является уникальным. Сложно отрицать, что каждый из постоянных членов Совета Безопасности ООН, на который в 1945 году была возложена ответственность за поддержание международного мира и безопасности, к настоящему моменту неоднократно нарушил свои обязательства.
Изучение национальных политических подходов к праву может оказаться очень полезно
Безусловно, у каждого подхода к праву в целом и к международному праву в частности имеется национальная специфика. Причем она свойственна не только правотворчеству и правоприменению, но также и тому, каким образом право нарушается. К примеру, российское правительство к настоящему моменту настолько привыкло к статусу основного игрока в единообразном политическом поле, что считает, что оно не должно искать компромиссов с представителями гражданского общества, а может беспрепятственно изменять и нарушать российское законодательство в угоду собственным интересам. В определенный момент для его представителей могло показаться естественным распространить свое обычное поведение и на международное право. По этой причине изучение национальных политических подходов к праву, включая международное право, может оказаться очень полезным.
Как юристу и гражданину страны, в которой идет война, мне больно признавать, что толкование и применение международного права, само название которого предполагает, что оно признается всеми государствами, часто в значительной степени определяется внутренней политической повесткой дня. И действительно, сегодня очень популярно ставить под сомнение универсальность международного права и призывать к более широкому взгляду на его толкование. Как ни парадоксально, такие призывы часто возникают в связи с тем, как международное право толкуют Россия, Китай и Бразилия, и почти никогда — если речь идет об интерпретации Вьетнама, Гватемалы или Украины.
Мне больно признавать, что толкование и применение международного права часто в значительной степени определяется внутренней политической повесткой дня
В то же время проблемы могут решаться, несмотря на низкую обеспеченность универсального международного права и его политизацию, на национальном уровне. Например, вполне ожидаемое вето в Совете Безопасности ООН в отношении международных усилий по обеспечению справедливости в Сирии спровоцировало многочисленные разбирательства на национальном уровне в Германии, Нидерландах и Швеции в соответствии с принципом универсальной юрисдикции. Аналогичным образом вето в Совете Безопасности ООН относительно создания специального международного трибунала по расследованию катастрофы рейса MH17 привело к формированию совместной следственной группы и запуску соответствующих внутренних разбирательств в Нидерландах. Поэтому остается только надеяться, что политический подтекст правовых доводов некоторых государств не станет непреодолимым препятствием для разрешения украинского вопроса, но будут найдены новые юридические механизмы для его урегулирования и на национальном, и на региональном уровнях.
Катерина Бусол — украинский юрист, эксперт по вопросам международного права в области прав человека, международного гуманитарного права и международного уголовного права. Выступала в качестве консультанта украинской стороны в деле о «скифском золоте». С 2015 года Катерина работает в Global Rights Compliance LLP (GRC), консультируя государственные и негосударственные организации по вопросам передовых практик в судебном расследовании международных преступлений, а также сотрудничества с Международным уголовным судом. Катерина Бусол являлась сотрудником Института Кеннана и приглашенным специалистом Международного уголовного суда.
Синди Виттке — руководитель исследовательской группы «Замороженные и размороженные конфликты» (Frozen and Unfrozen Conflicts) Исследовательского института Восточной и Юго-Восточной Европы имени Лейбница (г. Регенсбург, Германия). Кандидатская диссертация Синди Виттке по международному праву легла в основу ее книги «Сумерки права: международные суды и трибуналы, Совет безопасности и интернационализация мирных договоров между государственными и негосударственными субъектами» (Law in the Twilight — International Courts and Tribunals, the Security Council and the Internationalisation of Peace Agreements between State and Non-State Parties), которая была опубликована издательством Cambridge University Press в 2018 году. В настоящее время работает над второй книгой «Испытание для Запада: споры вокруг суверенности государств на постсоветском пространстве» (‘Test the West’ — Contested Sovereignties in the post-Soviet Space). С марта 2019 года возглавляет проектную группу «Политика международного права на постсоветском пространстве» (Politiken des Völkerrechts im postsowjetischen Raum), финансируемую Министерством образования и научных исследований Германии.